海洋生态补偿的制度建设与治理实践

2018-07-04 15:25:00 来源: 管理世界 作者: 朱炜,王乐锦,王斌,谈立群

    摘要:随着海洋经济发展对海洋资源、环境和空间需求的日益增加,海洋过度开发利用与海洋生态环境保护之间的矛盾亦日渐凸显,亟需建立完善的生态补偿制度以缓解这一矛盾。本文从环境影响评估、损害赔偿和海洋保护区3个方面梳理了国际公约和一些国家制定的与海洋生态补偿相关的制度;从治理目标、治理方式和治理手段3个层面概括了海洋生态补偿的国际治理实践;最后在借鉴国际经验的基础上,提出了我国海洋生态补偿在法律法规、管理制度和整合管理机制等方面的政策建议。

    关键词:海洋生态补偿 制度建设 治理实践

    中共十八大报告首次提出“加强生态文明制度建设,用制度保护环境”;中共十九大报告进一步强调“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”。生态补偿制度是生态文明制度建设的重要组成部分,涉及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域。由于海洋资源具有的流动性、非可视性等特性及由此引致的监管低效,我国至今仍未出台国家层面或地方层面的直接与海洋生态补偿制度相关的法律或法规。纵观国际公约和一些国家的制度,经过几十年的实践探索,已经建立了较为完善的海洋生态补偿制度框架,形成了卓有成效的海洋生态补偿治理实践。海洋环境保护和海洋资源管理不只是某个国家的自行行动,而是全球、区域和国家间的共同合作与协调。本文梳理了国际公约和一些国家海洋生态补偿的法律制度和治理实践,以期为我国海洋生态补偿制度建设提供有益的经验借鉴。

   (一)海洋生态补偿的制度建设

    虽然部分外文文献涉及研究海洋生态补偿(“ecological compensation”或“environmental compensation”)问题,但国际公约和各个国家鲜有专门针对海洋生态补偿的法律制度,与海洋生态补偿相关的法律制度通常分散在海洋法或海洋环境保护法等法律制度中。《联合国海洋法公约》是一项综合性全球法律文书,是国际海洋环境资源保护和管理的总体框架,其规范内容涉及渔业资源管理、污染控制、生物多样性保护以及旨在保护区域海域的区域协定等。此外,1992年联合国环境与发展会议提出了可持续发展的具体原则。其中,与海洋生态补偿及其治理相关的有整合原则、预防原则、污染防治、污染者付费原则、公众参与和社区管理等。这些原则大多成为国际公约和国家法律中有关海洋生态补偿制度的重要内容。除了这两个供国际和各个国家制定海洋生态补偿相关制度遵循的国际公约外,还有涉及海洋生态补偿的国际、区域和一些国家的相关制度。这些制度主要包括环境影响评估、损害赔偿和海洋保护区制度。

    1.环境影响评估制度。环境影响评估制度是针对用海建设项目对海洋环境可能造成的影响而设计的一种“事前补偿”制度,旨在避免预期的环境破坏或尽可能减少对环境造成的损害,并采取补偿措施以弥补任何残余损害。1969年美国颁布《国家环境政策法案》,要求在重大环境影响项目实施前首先进行环境影响评估,以确定是否需要出具环境影响报告。这一制度在全世界得到广泛应用,随后很多国家和地区都颁布了环境影响评估相关法律法规。例如,欧盟于1985年首次发布适用于项目的《环境影响评估指令》,2001年又发布了适用于机构的《战略环境评估指令》;1995年加拿大颁布了《加拿大环境评估法》,指出环境评估是一种规划工具,用于在可能的情况下识别、理解、评估和缓解项目的环境影响。随着海洋生态环境日益受到重视,作为环境影响评估制度的重要组成部分,一些国家和地区专门针对海洋制定了相应的环境影响评估制度。例如,2007年英国颁发了《海事工程(环境影响评估)条例》;2010年英国特许生态与环境管理研究所发布了《生态影响评估指引:海洋和沿海》。

    2.损害赔偿制度。损害赔偿制度是针对海上污染事件对海洋环境造成严重损害而设计的一种“事后赔偿”制度,目的是在事件发生后处理污染责任和支付赔偿金额,并采取补偿措施以补救和修复对海洋环境造成的损害。损害赔偿制度的建立起源于溢油污染事件。1967年的托里坎荣事件促使联合国国际海事组织(IMO)制定了《国际油污损害民事责任公约》(1969年)和《关于设立国际油污损害赔偿基金国际公约》(1971年)。除了美国,主要海运国家都加入了IMO并遵循其颁布的相关海洋损害赔偿制度。美国于1989年埃克森·瓦尔迪兹事件之后制定了《油污染法》,随后成立了“国家油污基金中心”。美国与IMO的制度均包含两层结构,即责任计划和基金计划,并以污染者支付为原则。此外,这两个制度都设立了基金,通过对运输石油征税补充赔偿责任计划,即先由航运部门承担油污成本赔偿的经济负担,如果航运部门的赔偿不足,剩余的补偿则由基金支付。两个制度的主要差异是责任方的责任限额和可追偿损害赔偿的范围。虽然IMO的制度建立在漏油责任应该受到限制的基础之上,但美国的制度通过轻易违反责任限制、国家立法规定的额外责任以及州和联邦法院的多重索赔等要求责任方承担实质性的无限责任。此外,IMO在对环境损害的认识方面是保守的,而美国则界定了更为广泛的自然资源损害赔偿。

    3.海洋保护区制度。海洋保护区(MPA)制度是对被法律或法规保留的海洋环境的任何区域中部分或全部自然资源或文化资源提供保护的制度,其目的是通过限制人类活动而保护自然资源。从国际公约看,虽然没有专门的全球海洋保护公约,但在两个方面形成了海洋保护区制度。一是基于特殊保护地理区域的海洋公约。例如第一个关于栖息地保护的全球公约《国际重要湿地拉姆萨尔公约》(1971年)和《世界遗产公约》(1972年)都突出了对自然和文化领域资源的保护价值,为海洋生态系统保护提供了可资借鉴的宝贵机制;《人与生物圈计划》(1971年)则旨在保护自然和人工生态系统,从而促进社会、文化和环境的可持续发展。二是基于一般的自然保护公约。例如《生物多样性公约》(CBD1993年)的一个主要建议便是建立国家保护区系统或需要采取特别措施保护生物多样性地区。从区域协议看,一方面是区域自然保护的协定和指令,例如“非洲自然和自然资源保护公约”和“东盟自然和自然资源保护协定”以及欧盟的“鸟类指令”和“栖息地指令”;另一方面是区域海洋协议,例如“保护东北大西洋海洋环境公约(OSPAR)”。从国家法规看,美国国家海洋局制定了各州的“海岸带管理计划”,并建立“MPA清单”,提供全面描述美国全部海洋保护区的公共数据和州联邦MPA计划的信息;2002年加拿大颁布了《加拿大国家海洋保护区法案》;2009年英国颁布了《海洋和沿海地区法案》。

   (二)海洋生态补偿的治理实践

    1.治理目标:从污染预防到生态系统保护。20世纪70年代,海洋生态补偿治理目标重在预防海洋污染,例如“保护地中海免受污染公约”和“保护黑海免受污染公约”,环发会议也将污染防治和污染者付费原则作为海洋环境可持续发展的基本原则。到了20世纪90年代,一些国家开始制定立法,将MPA作为保护渔业资源的管理工具,以保护鱼类繁殖地区和其他对商业性渔业生命周期至关重要的地区。随着对海洋重要生物多样性认识的深化,海洋保护区的作用逐渐扩大到生物多样性保护,而渔业资源管理成为一个相关目标,而不是主要目标。例如1992年的赫尔辛基和OSPAR开始提出生物多样性;《巴塞罗那公约》(1995年)通过了一项关于保护区和生物多样性的新议定书。此后,在CBD第四次缔约方会议上介绍了关于土地、水和生物资源管理的12项马拉维生态系统方式原则;OSPAR(1998年)通过了一个新的生物多样性和生态系统附件。为了更好地反映生态系统方式,一些国家和地区开始建立海洋保护区生态网络,以确保海洋保护区利用洋流、生物多样性迁移模式和其他自然生态联系,并提供抵御一系列威胁的能力。例如,根据“鸟类指令”和“栖息地指令”,建立了欧洲特殊保护区生态网络Natura 2000;“保护波罗的海地区海洋环境公约”(HELCOM)和OSPAR建立了与Natura 2000网络相一致的海洋保护区的联合生态网络;澳大利亚和美国也已建立了类似的区域MPA生态网络。

    2.治理方式:自上而下的政府管理与自下而上的共同管理相结合。最初海洋生态补偿执行的是自上而下的政府管理,随着政府管理的弊端——公地悲剧的显现,人们逐渐认识到中央政府和私人财产机构(即以权利为基础的机构)是成功管理共同资源所必需,各国政府开始探索政府和海洋资源使用者的自下而上的共同管理。共同管理是利益相关者之间进行监管决策的协作和参与过程,体现了权利分享、能力建设、权利界定和不同知识体系的耦合。自上而下的治理强调政府和行业专家作为信息来源、规则制定和行政执法的角色,它在国家权力和资源以及更大范围内的治理潜力等方面具有优势;而自下而上的治理通过让民间社会成员,或是作为自主决策者,或是作为政府的合作伙伴,通过直接参与而赋予其权力,从而提供更详细的知识。海洋治理经验表明,有必要在自上而下的治理与分布式、本地化的自下而上的机构之间找到有效的平衡。2011年,联合国环境规划署基于对20个全球海洋保护区治理数据的分析比较表明,治理的有效性取决于机构多样性,且自上而下、自下而上和经济激励方式的结合对治理是有效的。

    3.治理手段:从部门管理到基于生态系统的整合管理。由于海洋资源种类繁多,包括海洋生物资源、矿产资源、油气资源和空间资源等,对这些资源的管理分属不同的部门。随着海洋部门的管理项目和活动范围的显著扩大,越来越多地要求跨越边界和部门的整合。因此,一些国际组织开始探索涵盖信息收集、规划、决策、管理和实施监督全过程的基于生态系统的综合管理机制。即指需要将环境和社会经济考虑纳入所有决策部门,克服当局责任和许可的分散性,调整管理安排以反映生态系统的现实情况,克服特定领域的使用冲突,以及实施不同类型知识的跨学科整合。沿海地区综合管理(ICAM)或海岸综合管理(ICM)和海洋空间规划(MSP)成为沿海海洋水域和陆地以及公海水域可持续利用的部门间整合和协调的重要管理工具。2013年欧盟颁发了MSP,其目的是跨越边界和部门进行工作,以确保人类在海上的活动以高效、安全和可持续的方式进行;以及ICM,其目标是协调应用影响沿海地区的各种政策,并与自然保护、水产养殖、渔业、农业、工业、海上风能、航运、旅游、基础设施建设和缓解以及适应气候变化,通过采用基于生态系统的方法促进沿海地区的可持续发展。2014年,欧盟总局环境部门、海洋事务和渔业部门合并为一个组合环境、海事和渔业的部门。

    (三)加快我国海洋生态补偿制度建设的政策建议

    1.制定海洋生态补偿的法律制度,完善生态文明制度体系。首先,应加快国家层面的相关法律法规建设。(1)尽快出台海洋生态补偿的相关法律。虽然我国《环境保护法》和相关法规在广义层面上都有所涉及海洋生态补偿,国家海洋局也正在积极推动研究制定《海洋开发利用活动生态保护补偿管理办法》和《海洋类保护区生态保护补偿管理办法》,但至今尚未从国家层面出台关于海洋生态补偿方面的专门立法,需要尽快出台海洋生态补偿的相关法律。(2)从整个海洋生态系统保护视角考虑海洋生态补偿法律制度建设。目前海洋保护立法的重点仍集中在海洋资源的开发利用和海洋污染的防治,着眼点尚不够高,应从保护整个海洋生态系统视角考虑海洋生态补偿法律制度的建设。(3)按主要内容分别制定海洋生态补偿实施细则。海洋生态补偿制度包括环境影响评估、损害赔偿和环境保护三个内容,每个内容在生态补偿主客体、补偿方法、补偿标准和补偿方式等方面都不尽相同,应根据不同特性,分别制定海洋生态补偿的这三个内容的具体实施细则(或条例)。其次,在国家法律法规出台之前,应鼓励地方政府先行实验和探索。虽然海洋环境的治理需要国家层面的统一部署和战略规划,但这毕竟是一项重大系统工程,需要进行试点试验,以总结经验。在国家尚未出台海洋生态补偿法律制度之前,可先在省级层面试点出台实施海洋生态补偿的地方性法规或政策,为地方开展海洋生态补偿提供依据,也为国家制定海洋生态补偿相关法律提供可资推广的经验。山东省于2010年率先出台实施了全国首个海洋生态补偿的规范性文件,在补偿资金评估、征收和管理等方面取得了成效和经验,应予以全面总结、完善和推广,并最终上升到国家层面。

    2.健全海洋生态补偿的管理制度,促进生态环境管理制度的改革。现阶段我国海洋生态补偿治理以政府管理为主,海洋资源各种形式的地方管理或社区管理或其他治理方式的发展仍较缓慢,应积极探索适合我国海洋生态补偿共同管理的方式,逐步构建政府管理与共同管理相结合的生态补偿管理制度。(1)合理配置中央和地方政府对海洋生态补偿管理的层级结构。中央政府应更多的从国家海洋生态系统保护的宏观视角构建海洋生态补偿战略框架,充分发挥地方政府处理区域海洋生态补偿的效率优势。(2)改变由政府单一管理海洋生态补偿的方式。引入非政府组织、当地社区和社会公众广泛直接参与海洋生态补偿的管理,在加强对海洋行政主管部门监管的同时,合理分享政府与地方资源使用者之间的权力与责任。(3)从政府广泛的集中干预管理转向基于社区的共同管理。主要是应给予社区在资源分配和使用方面的话语权,提高海洋生态保护的资源管理效率。(4)积极开展海洋生态补偿社区管理试点。主要是从公众参与、法律制度、知识技能和经济补偿等方面出台完善海洋生态补偿社区管理激励机制的具体措施。

    3.推进海洋生态补偿整合管理的机制建设,加强生态文明建设的总体规划。海洋生态系统的复杂性要求从国家治理视角对海洋生态补偿实施整合管理。(1)加强部门间的协调和整合。我国现行海洋生态补偿的管理涉及渔业、环境保护和航运等不同部门,这些部门各有各的法律制度规范和部门职责,部门间的协调问题常常影响管理效率,这种情况在国家层面和地方层面都有存在,所以应从国家层面改革现有海洋资源管理部门分散的现状,加强海洋生态补偿管理部门间的协调和整合,提高海洋生态补偿协调行动的能力。(2)制定科学合理的海洋资源使用和保护的战略规划。一方面,要制定海洋空间规划、减少部门冲突,形成部门协同效应,同时发展海洋保护区网络,识别多次使用空间的影响保护海洋生态环境;另一方面,建立基于生态系统的海洋生态补偿管理机制。(3)加强与国际和区域组织相关制度的有效对接与协调。基于海洋生态问题的开放性、全球性,需要跳出国界谋划战略、制定法律法规,需要采取更加开放、跨越国界的战略思维构建法律法规体系。这就要求加强与国际和区域组织相关法规或“协议”的有效对接与协调,将我国海洋生态补偿的管理置于更加开放的全球性海洋生态系统治理框架内,置于构建人类命运共同体的体系中,为全球生态环境治理贡献中国力量。

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责任编辑:姜镛

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